Descrição
El SEAS forma parte de la Protección Social Especial (PSE) del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS)*, dirigido a personas que enfrentan situaciones de violación de derechos. Las situaciones de violación cubiertas por la PSE incluyen, por ejemplo, personas en situación de calle o abandono, en situación de institucionalización (o sus dependientes), o personas sometidas a diversas formas de violencia (doméstica, trabajo esclavo, trata de personas), además de niñas y niños en situación de trabajo infantil.
Operado por los equipos socioasistenciales de los Centros de Referencia Especializados de Asistencia Social (CREAS) y los Centros de Referencia Especializados para la Población en Situación de Calle (Centros POP), el SEAS es una iniciativa que ofrece búsqueda activa itinerante a personas beneficiarias que viven en situación de calle o abandono, y que están expuestas a violaciones adicionales, sobre todo relacionadas con la explotación sexual y el trabajo infantil. Los Centros POP son unidades con infraestructura para que la población en situación de calle pueda hacer uso de instalaciones sanitarias y, en algunos casos, de una cocina colectiva durante el día. No cuentan con infraestructura para pernoctar, pero ofrecen una estructura de apoyo que puede utilizarse durante el día.
El SEAS se articula con el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI), la vigilancia socioasistencial y el Sistema de Garantía de Derechos (SGD)**.
*SUAS es la abreviatura del Sistema Único de Asistencia Social. Según el MDS/MC: “El Sistema Único de Asistencia Social (Suas) es un sistema público que organiza los servicios de asistencia social en Brasil. Con un modelo de gestión participativa, articula los esfuerzos y los recursos de los tres niveles de gobierno, es decir, municipios, estados y la Unión, para la ejecución y financiación de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), involucrando directamente estructuras y marcos regulatorios nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal.” (GoB, Min. Desarrollo Social 2015). El SUAS cuenta con los 12 servicios tipificados a nivel nacional que se listan a continuación (el Informe Principal de esta agenda de investigación presenta una descripción de cada uno de estos y de otras iniciativas del sistema de protección social brasileño).
Protección Social Básica (PSB)
Servicio de Protección y Atención Integral a la Familia
Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos
Servicio de Protección Social Básica en el Domicilio para Personas con Discapacidad y Personas Mayores
Protección Social Especial (PSE)
Servicio de Protección y Atención Especializada a Familias e Individuos
Servicio de Protección Social Especial para Personas con Discapacidad, Personas Mayores y sus Familias
Servicio de Protección Social a Adolescentes en Cumplimiento de Medidas Socioeducativas de Libertad Asistida (LA) y Prestación de Servicios a la Comunidad (PSC)
Servicio Especializado de Enfoque Social
Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle
Servicio de Acogida Institucional
Servicio de Acogida en República
Servicio de Acogida en Familia de Acogida
Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias
Estos servicios se subdividen entre los de la Protección Social Básica (PSB) y la Protección Social Especial (PSE). La PSB está destinada a apoyar a personas cuya vulnerabilidad social las expone al riesgo de tener sus derechos violados, aunque aún no estén sometidas a dichas violaciones. Las vulnerabilidades que exponen a las personas a este riesgo incluyen insuficiencia de ingresos, dificultad de acceso a servicios públicos esenciales (como salud y educación), y situaciones que debilitan la convivencia comunitaria y familiar (como en el caso de familias con relaciones disfuncionales o personas sin vínculos con sus comunidades). Las violaciones de derechos, como ya se ha dicho, son abordadas por la Protección Social Especial (PSE) del SUAS, y se refieren a situaciones como el abandono, maltratos físicos y/o psicológicos, abuso sexual, consumo de sustancias psicoactivas, cumplimiento de medidas socioeducativas, situación de calle, trabajo infantil, entre otras.
** El SGD está compuesto por diversas instituciones, tales como: órganos públicos federales, el Ministerio Público, las Defensorías Públicas, la Abogacía General de la Unión y las procuradurías generales de los estados, cuerpos policiales y comisarías especializadas, consejos tutelares, defensorías del pueblo y entidades de defensa de los derechos humanos encargadas de brindar protección jurídico-social, Centros de Defensa de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia, entre otros.
para orientar a los equipos itinerantes hacia las regiones con mayor ocurrencia de estos tipos de violaciones de derechos.
La naturaleza específica del abordaje puede variar según la evaluación de los equipos socioasistenciales sobre las prioridades y capacidades locales. Sin embargo, como regla general, el SEAS opera como una forma de estimular que la población en situación de calle acceda a otros servicios de la PSE, como, por ejemplo, el Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle (SEPS), más capacitados para complementar el abordaje inicial con un acompañamiento más sistemático.
Secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS) del Ministerio de Desarrollo y Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre (MDS) (que durante el periodo 2019-2022 fue designado Ministerio de Ciudadanía – (MC)), a través de una estructura de gestión interfederativa del SUAS. El financiamiento es coparticipativo entre los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.
Estados y, sobre todo, Municipios, a través de los CREAS y Centros POP.
El Servicio fue instituido y regulado a partir de la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia Social, publicada el 11 de noviembre de 2009 y reeditada en 20141,2.
Todavía en funcionamiento.
Apoyo de asistencia social a través de un servicio de Fortalecimiento de los Vínculos Comunitarios y Familiares, en forma de asistencia en sus propios centros de asistencia social y, sobre todo, a través de visitas de conducción a espacios públicos caracterizados por una gran concentración de personas sin hogar y/o expuestas a explotación sexual y trabajo infantil.
Se caracteriza por ser la respuesta de SUAS dentro de la Política Nacional para la población sin hogar.
No hay.
Niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos, adultos mayores y familias que utilizan los espacios públicos como forma de vivienda y/o supervivencia, con foco en áreas con mayor concentración de explotación sexual y actividades de trabajo infantil.
La proyección se realiza fundamentalmente por la evaluación de los equipos de la iniciativa que rodean los espacios públicos, buscando activamente personas en estas situaciones. La dirección de estos equipos de búsqueda activa se basa en el análisis de la vigilancia asistencial SUAS y PETI, además de otros insumos compartidos por la SGD, con el fin de maximizar la cobertura en las regiones con mayor probabilidad de casos de explotación sexual y trabajo infantil.
Teniendo en cuenta estas pautas generales, el análisis de elegibilidad se realiza de acuerdo con el juicio de los equipos de asistencia social considerando la especificidad de cada caso, así como la disponibilidad de recursos en cada contexto. La caracterización de la situación de calle y/o abandono se identifica a través de criterios autodeclaratorios, y también como parte del trabajo de campo de los equipos de asistencia social.
La caracterización de situaciones de violaciones adicionales de derechos (por ejemplo, cuando hay trabajo infantil o explotación sexual) puede darse a través de registros formales puestos a disposición por el SGD, pero también puede derivarse de la propia investigación de los equipos de asistencia social (ya que en muchos casos las víctimas no tienen acceso a la justicia y la derivación ofrecida por SEAS debe consistir precisamente en ofrecer apoyo para que esto sea factible). Por tratarse de un servicio de flyer, SEAS termina centrándose más en derivar al público identificado a otros servicios de PSE más enfocados en proporcionar un seguimiento sistémico de estas personas, como es el caso de las SEP, y que incluyen acciones como la inscripción de estas personas en el Registro Único y el apoyo en el acceso a otras políticas públicas.
• Según el Registro Mensual de Servicios (RMA) de Centros POP, entre enero y agosto de 2022, estas unidades registraron, de media, 31.052 servicios a diferentes personas al mes, con una media de 2 servicios por persona al mes3.
• Según RMA CREAS, entre enero y agosto de 2022, estas unidades registraron, de media, otras 31.522 visitas a diferentes personas al mes, con una media de 2,3 visitas por persona al mes.
• Se puede estimar, por tanto, que el número medio de visitas a diferentes personas al mes, considerando los dos dispositivos (crea y Centros POP), debería haber sido ligeramente superior a 52.000.
Del total de personas contactadas por los equipos CREAS:
• 4% eran niños y 3% eran niñas de 0 a 12 años;
• 4% eran niños y 2% eran niñas de 13 a 17 años;
• 62% eran hombres y 17 eran mujeres de 18 a 59 años; y
• El 5% eran ancianos y el 2% eran ancianos.
La RMA CREAS 2022 también investiga algunos factores de violencia que afectan a las personas beneficiarias del servicio, por lo que se puede inferir que:
• El 35% de estas personas eran usuarios adultos de crack u otras drogas ilícitas;
• 22% eran migrantes;
• 6% eran niños o adolescentes en trabajo infantil (hasta 15 años);
• 1% eran niños o adolescentes que usaban crack u otras drogas; y
• Y menos del 1% eran niños, niñas o adolescentes en situación de explotación sexual.
Hay flexibilidad para que los equipos de asistencia social lleven a cabo el enfoque y ofrezcan actividades de apoyo que mejor se adapten a las prioridades y capacidades locales. En cualquier caso, el Censo crea refleja algunos valores orientadores que deberían informar la oferta de actividades a la hora de hacer un seguimiento de las mismas a través de su clasificación según las categorías que se enumeran a continuación:
• Identificación de situaciones de riesgo personal y social con derechos vulnerados;
• Conocimiento/mapeo del territorio;
• Información, comunicación y defensa de los derechos de los usuarios;
• Escuchar a los usuarios;
• Construir un vínculo entre el equipo de referencia y los usuarios;
• Reenvío a la red de servicio local;
• Articulación de la red de servicios de asistencia social;
• Articulación con servicios de políticas públicas sectoriales;
• Articulación con los demás órganos de garantía y defensa de derechos;
• Elaboración de informes;
• Acciones de sensibilización para difundir el trabajo realizado;
• Acciones para fortalecer los lazos familiares y comunitarios; y
• Registro de servicio y seguimiento de usuarios.
Se pueden desarrollar actividades estratégicas en CREAS, Centros POP y/o agencias socias, pero la búsqueda activa ocurre en espacios públicos con mayor probabilidad de identificar a personas sin hogar y otras que caracterizan prioridad al servicio. El diálogo se realiza en el lugar de identificación y se pueden realizar seguimientos adicionales en los CREAS y Centros POP (incluso como parte de otros servicios o programas a los que las personas pueden ser remitidas por SEAS).
La financiación del SUAS es compartida por los tres niveles de gobierno (Unión, estados y municipios). Los recursos se asignan en bloques y pisos, que tienen cierta flexibilidad para financiar las diversas iniciativas del SUAS (consulte el Resumen de políticas sobre financiamiento del SUAS). La siguiente tabla ilustra las ejecuciones presupuestarias (cofinanciamiento) del Gobierno Federal por acciones discrecionales de la Secretaría Nacional de Asistencia Social/ Fondo Nacional de Asistencia Social (SNAS/FNAS) entre 2002 y 2022 (en valores reales corregidos al 31 de diciembre de 2022). Estos valores abarcan todo el universo de servicios, programas, costeo de actividades de gestión e inversión de SUAS, por lo que no se refieren únicamente a LOS costes de SEAS.
Ejecuciones presupuestarias federales con acciones discrecionales del SNAS/ FNAS entre 2002 y 2022 (en valores reales ajustados al 31 de diciembre de 2022)
Año | R$ Millones de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Aunque no encontramos valores consolidados sobre los recursos específicamente dirigidos al financiamiento del SEAS, se asume que el Piso Fijo de Complejidad Media – Enfoque Social (que forma parte del Bloque de Protección Social Especial de Complejidad Media) es el más dirigido al financiamiento del SEAS. En 2022, el Gobierno Federal transfirió un total de R$ 8,194,195.43 a este Piso5 (una cantidad correspondiente al 1% de los gastos totales del Gobierno Federal específicamente dirigidos a los 12 servicios de asistencia social tipificados a nivel nacional por SUAS este año).
Un estudio académico cuasi-experimental señala que la implementación de SUAS generó expansión y mejora en la prestación de servicios, así como mejora de la capacidad administrativa a nivel municipal, incluso controlando factores políticos más específicos6.
Sin embargo, no identificamos estudios sólidos sobre los impactos de LOS MARES de una manera más específica.
Existe una orientación que favorece la búsqueda activa de MARES en regiones con mayor probabilidad de ocurrencia de casos de trabajo infantil. Además, RMA CREAS supervisa un conjunto específico de actividades que se ofrecerán para abordar a los niños y adolescentes sin hogar y no acompañados (sin adultos responsables):
• Llama al Consejo de Tutela.
• Evaluar los riesgos a los que está sometido el niño, niña o adolescente.
• Realizar, en conjunto con el Consejo de Tutela, la identificación de la familia de origen, evaluando las posibilidades de retorno seguro para la convivencia familiar y comunitaria.
• Utilizar una metodología específica para el Enfoque Social de la niñez y adolescencia, al tiempo que se construyen alternativas procedimentales/graduales para salir de la calle, evitando la recepción obligatoria.
• Articular con los actores que forman parte del Sistema de Garantía de Derechos para la protección y otros apoyos necesarios.
• Establecer flujos y articulaciones entre el Servicio Especializado en Enfoque Social y el Servicio de Acogida, con una metodología específica para niños, niñas y adolescentes sin hogar.
• Articular con el sistema de justicia para la aplicación de medidas de protección y otras derivaciones necesarias.
Además de la orientación de búsqueda activa en espacios con mayor probabilidad de trabajo infantil, también existe una dirección similar para priorizar áreas con mayor concentración de actividades de explotación sexual.
Directrices y referencias para otras redes como educación, salud y protección social básica, y protección social especial de mediana y alta complejidad, además de un fuerte diálogo con las DG con un enfoque más específico en combatir situaciones de abandono y falta de vivienda en áreas con mayor incidencia de trabajo infantil y explotación sexual.
Las adaptaciones específicas de SEAS variaron mucho en cada contexto, dada la flexibilidad de los equipos estatales y municipales para adaptarse de acuerdo con las necesidades específicas de cada contexto. Sin embargo, hubo un conjunto de acciones más estructurantes con efecto en el SUAS en general, tales como:
• Varios equipos municipales desarrollaron esfuerzos conjuntos voluntarios para apoyar la solicitud de Ayuda de Emergencia (AE) a través de la aplicación, aunque el SUAS no participó directamente en la AE.
• El Gobierno Federal mantuvo los pagos de IgD-Bolsa incluso con la suspensión temporal de las responsabilidades del SUAS en apoyo del programa (y del propio programa PBF) en 2020 y gran parte de 2021.
• El Gobierno Federal generó material didáctico con protocolos de servicio ante el reto de evitar aglomeraciones
• A través de la Ordenanza MC n° 369, de 29 de abril de 2020, el Gobierno Federal distribuyó 2.400 millones de reales al SUAS como crédito extraordinario distribuido de la siguiente manera entre los municipios con mayor prevalencia de ancianos, PCD, migrantes y personas sin hogar:
- Se transfirieron R$ 9,1 millones a la internalización de migrantes y refugiados venezolanos;
- 158,1 millones de reales se destinaron a la compra de EPP para profesionales del SUAS que trabajan en primera línea, atendiendo, por ejemplo, a personas mayores, personas sin hogar y víctimas de violación de derechos;
- Se transfirieron R$ 185,6 millones a la compra de alimentos de personas mayores y personas con discapacidad atendidas en la red del SUAS;
- R$ 577,7 millones para el cofinanciamiento de acciones de asistencia social, de acuerdo a las necesidades de cada localidad frente a la pandemia.
• A través de las Ordenanzas MC n° 378, de 7 de mayo de 2020, y MC n° 468, de 13 de agosto de 2020, también se transfirieron R$ 1.500 millones para: (a) la reorganización de actividades en unidades del SUAS; (b) la compra de otros artículos necesarios para hacer frente a la situación de emergencia; o (c) la expansión de las ofertas de asistencia social durante la pandemia. De estos:
- 1.000 millones de reales estaban destinados específicamente a reforzar las acciones básicas de protección social;
- 437,2 millones de reales se destinaron específicamente a reforzar las acciones especiales de protección social .
Además de la transferencia de fondos, el MDS publicó varias notas de orientación técnica sobre el trabajo en el contexto de la pandemia7,8,9.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais - Texto da RESOLUÇÃO No. 109, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009. https://www.prattein.com.br/home/images/stories/PDFs/Tipificacao_AS.pdf.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais”. https://central.to.gov.br/download/231761
GoB, Min. Cidadania. Censo SUAS e RMA – Bases e Resultados > Censo SUAS 2021 - CREAS. https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.
GoB, Min. Cidadania 2022. Censo SUAS e RMA – Bases e Resultados > Censo SUAS 2021 - CREAS”. 3 de agosto de 2022. https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2023. Relatório de Informações. R.I v4. Valores repassados pelo Fundo Municipal/ Estadual de Assistência Social. Valores consolidados para dezembro de 2022. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ri/relatorios/cidadania/#metasepagamentossnas.
Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. “O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros”. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
GoB, Min. Cidadania. 2022. Atuação da Proteção Social Especial do SUAS durante a pandemia da COVID-19. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/pesquisas/documentos/relatorio/relatorio_226.pdf
GoB, IPEA. 2022. “Boletim de Políticas Sociais - acompanhamento e análise N. 29, 2022. https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=39098&Itemid=9.
IPEA. 2021. “Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e análise. Assistência Social. Políticas Sociais: acompanhamento e análise, 27. http://dx.doi.org/10.38116/bps28/assistenciasocial.