Descrição
El SFA forma parte de la Protección Social Especial (PSE) del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS)*, dirigido a personas que enfrentan situaciones de vulneración de derechos. Las situaciones de violación cubiertas por el PSE incluyen, por ejemplo, personas que viven en la calle o abandonadas, en institucionalización (o sus dependientes), o personas sujetas a diversas formas de violencia (doméstica, trabajo esclavo, trata de personas), además de niños en trabajo infantil.
El SFA consiste en la provisión de acogida temporal a niños, niñas y adolescentes abandonados o alejados de sus familias como medida de protección. Esta acogida temporal se lleva a cabo en la residencia de familias acogedoras registradas. Se espera que sea posible que los niños, niñas y adolescentes regresen a sus familias de origen o, de no ser posible, sean referidos para adopción permanente. El SFA se encarga de promover el interés de las familias interesadas en acoger a niños, niñas y adolescentes, seleccionar, capacitar, registrar, remunerar y acompañar a las familias acogedoras, así como el seguimiento del niño, niña y/o adolescente acogido y su familia de origen. Además de los criterios mínimos para la selección de familias acreditadas para acoger a niños, niñas y jóvenes, existe un trabajo de formación reflexiva con las familias, orientado a formarlas en la oferta de acogida, o a llevar a las familias no cualificadas a reconocer sus limitaciones.
La remisión al SFA es realizada por las Unidades de Referencia de Protección Social Especial junto con el Sistema de Garantía de Derechos (SGD)**, principalmente los consejos de tutela y los tribunales de infancia y juventud, utilizando el Sistema Nacional de Adopción (un registro unificado de todos los registros administrativos con información sobre los procesos de adopción).
*SUAS es la sigla del Sistema Único de Asistencia Social. Según el MDS/MC: “El Sistema Único de Asistencia Social (SUAS) es un sistema público que organiza los servicios de asistencia social en Brasil. Con un modelo de gestión participativa, articula los esfuerzos y recursos de los tres niveles de gobierno —municipios, estados y la Unión— para la implementación y financiación de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), involucrando directamente estructuras y marcos normativos nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal.” (GoB, Min. de Desarrollo Social 2015).
El SUAS cuenta con los 12 servicios tipificados a nivel nacional que se enumeran a continuación (el Informe Principal de esta agenda de investigación presenta una descripción de cada uno de estos y de otras iniciativas del sistema de protección social brasileño):
- Protección Social Básica (PSB):
- Servicio de Protección y Atención Integral a la Familia
- Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos
- Servicio de Protección Social Básica a Domicilio para Personas con Discapacidad y Personas Mayores
- Protección Social Especial (PSE):
- Servicio de Protección y Atención Especializada a Familias e Individuos
- Servicio de Protección Social Especial para Personas con Discapacidad, Personas Mayores y sus Familias
- Servicio de Protección Social para Adolescentes en cumplimiento de medida socioeducativa de Libertad Asistida (LA) y de Prestación de Servicios a la Comunidad (PSC)
- Servicio Especializado en Abordaje Social
- Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle
- Servicio de Acogida Institucional
- Servicio de Acogida en República
- Servicio de Acogida en Familia Sustituta
- Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias
Estos servicios se dividen entre aquellos de la Protección Social Básica (PSB) y la Protección Social Especial (PSE). La PSB está dirigida a apoyar a personas cuya vulnerabilidad social las expone al riesgo de que sus derechos sean violados, aunque aún no hayan sido objeto de tales violaciones. Las vulnerabilidades que exponen a las personas a ese riesgo incluyen la insuficiencia de ingresos, dificultades de acceso a servicios públicos esenciales (como salud y educación), y situaciones que debilitan la convivencia comunitaria y familiar (como en el caso de familias con relaciones disfuncionales o personas sin vínculos con sus comunidades).
Las violaciones de derechos, como ya se ha mencionado, son objeto de la Protección Social Especial (PSE) del SUAS, y se refieren a situaciones como abandono, maltratos físicos y/o psicológicos, abuso sexual, uso de sustancias psicoactivas, cumplimiento de medidas socioeducativas, situación de calle, trabajo infantil, entre otras.
** El SDG (Sistema de Garantía de Derechos) está compuesto por diversas instituciones, como por ejemplo: organismos públicos federales, el Ministerio Público, las Defensorías Públicas, la Abogacía General de la Unión y fiscalías generales de los estados, cuerpos policiales y delegaciones especializadas, consejos tutelares, defensorías y entidades de defensa de los derechos humanos encargadas de brindar protección jurídico-social, Centros de Defensa de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, entre otros.
Con la aprobación del Estatuto del Niño y del Adolescente en 1990, se definió que cada municipio debe contar con al menos un Consejo Municipal de los Derechos del Niño y del Adolescente, el cual debe incluir un consejo tutelar compuesto por cinco miembros elegidos por la sociedad para monitorear situaciones de violación de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Su actuación abarca desde la exigencia de provisión de servicios públicos hasta la interlocución con instancias competentes del poder judicial para solicitar medidas cautelares y/o de separación familiar.
Secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS) del Ministerio de Desarrollo y Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre – MDS (que durante el periodo 2019-2022 fue designado Ministerio de Ciudadanía – MC), a través de una estructura de gestión interfederativa del SUAS. El financiamiento es coparticipativo entre los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.
La remisión es realizada por las Unidades de Referencia de Protección Social Especial junto con el SGD (principalmente consejos de tutela y tribunales de infancia y juventud), y la acogida es realizada por las Familias Acogedoras: familias dispuestas a acoger a niños, niñas y adolescentes de forma temporal, hasta que se posibilite una opción de vivienda y cuidado más permanente.
La evaluación y el registro de estas familias se lleva a cabo por Unidades de Referencia de Protección Social Especial junto con el SGS (principalmente consejos de tutela y tribunales de infancia y juventud).
El Servicio fue instituido y regulado a partir de la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia Social, publicada el 11 de noviembre de 2009 y reeditada en 20141,2.
Todavía en funcionamiento.
Es principalmente un servicio de atención familiar (vivienda) temporal, con un componente de Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos (SCFV) comunitarios.
No hay.
Niños, niñas y adolescentes (0 a 18 años incompletos) – incluyendo aquellos con discapacidad, a quienes el Poder Judicial les aplica una medida de protección, por abandono o vulneración de sus derechos, cuyas familias o tutores se encuentran temporalmente incapacitados para cumplir con su función de cuidado y protección.
También existen criterios mínimos para la selección de familias inscritas para recibir niños, niñas y jóvenes, tales como3:
• Mayoría de edad legal;
• No estar en proceso de calificación o calificado en el Sistema Nacional de Adopción, de acuerdo con el Art.34 § 3° del Estatuto del Niño y del Adolescente (ECA);
• Acuerdo de todos los miembros de la familia que residen en el domicilio;
• Residir en el municipio o región;
• No tener antecedentes penales, deterioro psiquiátrico y/o dependencia de sustancias psicoactivas (regla para todos los miembros de la familia que residen en el domicilio);
• Disponibilidad para participar en el proceso de formación inicial;
• Tiempo para asistir a las actividades programadas por el SFA y seguimiento
sistemático del equipo técnico;
• Disponibilidad para cumplir con los compromisos necesarios para el cuidado del niño y/o adolescente (llevar y recoger en la escuela, visitas al médico y otros profesionales, actividades extracurriculares, reuniones escolares, entre otros);
• Compromiso con la función de protección hasta la derivación del niño, niña y/o adolescente a la familia de origen y/o extensa o familia por adopción.
Además de estos criterios objetivos mínimos, también hay un análisis reflexivo con las familias para que puedan tener claro su capacidad real para cumplir con algunos criterios de evaluación más subjetivos, como:
• Disponibilidad afectiva y emocional;
• Relación familiar;
• Comprensión del papel de la persona acogedora y claridad con respecto a la situación de la persona acogedora;
• Condiciones emocionales y recursos suficientes para hacer frente a las separaciones;
• Amplias relaciones familiares y comunitarias;
• Rutina familiar;
• Motivación consistente con la función;
• Expectativas consistentes con el cuidado familiar y el perfil de los niños, niñas y adolescentes atendidos por la modalidad;
• Respeto a las diferencias sociales, de creencias, raciales, sexuales, de género, entre otras;
• Aptitud para el cuidado, capacidad educativa y apertura para desarrollar nuevas habilidades y competencias;
• Flexibilidad y proactividad;
• Capacidades de escucha empática y comunicación no violenta;
• Estabilidad emocional;
• Respeto y valoración de la historia, identidad y relación del niño, niña y/o adolescente con su familia de origen;
• Respeto a las normas y leyes que guían el SFA;
• Apertura para solicitar ayuda y colaborar con el equipo técnico.
Los niños, niñas y adolescentes son designados por decisión del Poder Judicial, y las Familias Anfitrionas se registran previamente por análisis conjunto del consejo de tutela y Unidades de Referencia de Protección Social Especial. El análisis para el registro de familias acogedoras incluye la verificación documental para determinar el cumplimiento de los criterios mínimos (de carácter más objetivo), mientras que los aspectos más subjetivos se trabajan con las familias a través de un análisis reflexivo que incluye entrevistas individuales, observación de dinámicas familiares y participación en formaciones colectivas. Al finalizar este proceso, las propias familias deben realizar una autoevaluación respecto a su capacidad para asumir las responsabilidades requeridas por el servicio4.
Según el Censo SUAS 2022 Familia Acogedora, en agosto de 2022 se registraron 543 Familias Acogedoras, acogiendo a un total de 1961 niños, niñas y adolescentes.
Según el Censo SUAS Familia Acogedora, las familias acogedoras reciben un promedio de R$ 1.101 por niño/adolescente acogido.
El servicio consiste básicamente en el acogimiento temporal en una familia (foster care) con la asistencia social adecuada hasta que se restablezcan las condiciones para el retorno del niño, niña o adolescente a su familia, o se defina una opción de vivienda y cuidado más permanente.
La supervisión de la asistencia social puede variar de acuerdo con el análisis específico de los equipos de asistencia social en cada caso, y debe guiarse para garantizar que los niños recibidos tengan los siguientes derechos:
• Ser acogido de una manera singularizada;
• Haber reparado experiencias de separación, rupturas y violación de derechos;
• Preservar su identidad, integridad e historia de vida;
• Tener acceso a un ambiente acogedor y saludable;
• Tener acceso a espacios con estándares de calidad en cuanto a: higiene, habitabilidad, salud, seguridad y comodidad para el cuidado personal, descanso y alimentación adecuada;
• Tener acceso a un ambiente y condiciones favorables para el proceso de desarrollo del niño, niña y adolescente;
• Haber asegurado la convivencia familiar, comunitaria y social;
• Tener acceso a servicios de políticas públicas sectoriales, de acuerdo con las necesidades;
• Tener experiencia de acciones basadas en el respeto a uno mismo y a los demás, basadas en principios éticos de justicia y ciudadanía;
• Obtener documentación civil;
• Construir proyectos de vida y lograr autonomía;
• Tener establecidos y/o conservados los lazos familiares, en la imposibilidad, de integrarse en una familia sustituta;
• Estar informado sobre los derechos y responsabilidades;
• Expresar sus opiniones y necesidades;
• Ampliar la capacidad protectora de su familia y superar sus dificultades;
• Esté preparado para el cierre del servicio.
El beneficio es la acogida en una familia acreditada y la oferta de apoyo psicosocial en este mismo espacio.
La financiación del SUAS es compartida por los tres niveles de gobierno (Unión, estados y municipios). Los recursos se asignan en bloques y pisos, que tienen cierta flexibilidad para financiar las diversas iniciativas del SUAS (consulte el Policy Brief sobre financiamiento del SUAS). La siguiente tabla ilustra las ejecuciones presupuestarias (cofinanciamiento) del Gobierno Federal por acciones discrecionales de la Secretaría Nacional de Asistencia Social / Fondo Nacional de Asistencia Social (SNAS/FNAS) entre 2002 y 2022 (en valores reales corregidos al 31 de diciembre de 2022). Estos valores abarcan todo el universo de servicios, programas, costeo de actividades de gestión e inversión de suas, por lo que no se refieren únicamente a costos del SFA.
- Ejecuciones presupuestarias federales con acciones discrecionales del SNAS/ FNAS entre 2002 y 2022 (en valores reales ajustados al 31 de diciembre de 2022)5
Año | R$ Millones de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Aunque no se han encontrado valores consolidados sobre los recursos destinados específicamente a la financiación del SFA, se asume que los Pisos Fijos de Alta Complejidad I y II (a saber: Piso de Alta Complejidad I – Niños/as y adolescentes; Piso de Alta Complejidad I; Piso de Alta Complejidad II – Personas en situación de calle – Servicio de Acogida para Adultos y Familias; y Piso de Alta Complejidad II – Residencia Inclusiva) son los más orientados a financiar el SFA, el Servicio de Acogida en República (SAR) y el Servicio de Acogida Individual (SAI). En 2022, la Unión transfirió un total de R$ 73.065.520,73 para estos Pisos⁶ (valor correspondiente al 5% del gasto total de la Unión destinado específicamente a los 12 servicios socioasistenciales tipificados a nivel nacional por el SUAS en ese año).
Un estudio académico cuasi-experimental señala que la implementación de suas generó expansión y mejora en la prestación de servicios, así como mejora de la capacidad administrativa a nivel municipal, incluso controlando factores políticos más específicos.7
Sin embargo, no identificamos estudios sólidos sobre los impactos del SFA (PFA) de una manera más específica.
Toda la iniciativa está dirigida específicamente a atender a los niños que, al menos temporalmente, no pueden vivir con sus respectivas familias. Además de la oferta de albergue y atención por parte de la Familia Acogedora, también existe un seguimiento psicosocial.
Además de la orientación general de suas para empoderar a niñas y mujeres a través de sus diferentes servicios, incluyendo, por tanto, el PCD, no existen aspectos específicos dirigidos a este público.
Sin embargo, según el Censo SUAS Familia Acogedora de agosto de 2021, este servicio acoge a una ligera mayoría de niñas (que representan el 52% del total).
Directrices y referencias para otras redes como educación, salud y protección social básica, de mediana y alta complejidad, además de un fuerte diálogo con el SGD.
Las adaptaciones específicas del SFA (PSA) variaron mucho en cada contexto, dada la flexibilidad de los equipos estatales y municipales para adaptarse de acuerdo con las necesidades específicas de cada contexto. Sin embargo, hubo un conjunto de acciones más estructurantes con efecto en el SUAS en general, tales como:
• Varios equipos municipales desarrollaron esfuerzos conjuntos voluntarios para apoyar la solicitud de Ayuda de Emergencia (AE) a través de la aplicación, aunque el SUAS no participó directamente en la AE.
• El Gobierno Federal mantuvo los pagos de IgD-Bolsa incluso con la suspensión temporal de las responsabilidades del SUAS en apoyo del programa (y del propio programa PBF) en 2020 y gran parte de 2021.
• El Gobierno Federal generó material didáctico con protocolos de servicio ante el reto de evitar aglomeraciones.
• A través de la Ordenanza MC n° 369, de 29 de abril de 2020, el Gobierno Federal distribuyó 2.400 millones de reales al SUAS como crédito extraordinario distribuido de la siguiente manera entre los municipios con mayor prevalencia de ancianos, PCD, migrantes y personas sin hogar:
- Se transfirieron R$ 9,1 millones a la internalización de migrantes y refugiados venezolanos;
- 158,1 millones de reales se destinaron a la compra de EPP para profesionales del SUAS que trabajan en primera línea, atendiendo, por ejemplo, a personas mayores, personas sin hogar y víctimas de violación de derechos;
- Se transfirieron R$ 185,6 millones a la compra de alimentos de personas mayores y personas con discapacidad atendidas en la red del SUAS;
- R$ 577,7 millones para el cofinanciamiento de acciones de asistencia social, de acuerdo a las necesidades de cada localidad frente a la pandemia.
• A través de las Ordenanzas MC n° 378, de 7 de mayo de 2020, y MC n° 468, de 13 de agosto de 2020, también se transfirieron R$ 1.500 millones para: (a) la reorganización de actividades en unidades del SUAS; (b) la compra de otros artículos necesarios para hacer frente a la situación de emergencia; o (c) la expansión de las ofertas de asistencia social durante la pandemia. De estos:
- R$ 1.000 millones estaban destinados específicamente a reforzar las acciones básicas de protección social;
- RS 437,2 millones se destinaron específicamente a reforzar las acciones especiales de protección social8,9,10.
Además de la transferencia de fondos, el MDS publicó varias notas de orientación técnica sobre el trabajo en el contexto de la pandemia.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais - Texto da RESOLUÇÃO No. 109, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009. https://www.prattein.com.br/home/images/stories/PDFs/Tipificacao_AS.pdf.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. https://central.to.gov.br/download/231761
GoB, Min. Cidadania. 2021. Caderno 4. Guia de Acolhimento Familiar. Mobilização, seleção e formação de famílias acolhedoras. https://familiaacolhedora.org.br/wp-content/uploads/2022/03/04_coalizao_mobilizacao_selecao_familias-WEB.pdf.
GoB, Min. Cidadania. 2021. Caderno 4. Guia de Acolhimento Familiar. Mobilização, seleção e formação de famílias acolhedoras. https://familiaacolhedora.org.br/wp-content/uploads/2022/03/04_coalizao_mobilizacao_selecao_familias-WEB.pdf
5. Dados de 2002 a 2020 extraídos de:
- GoB, Min. Cidadania 2021. “Benefício de Prestação Continuada: medidas adotadas no contexto da pandemia para proteção de idosos e pessoas com deficiência
Dados de 2021 e 2022 extraídos de:
- GoB, CGU. 2022. “Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS - Valores executados 2018 a 2022”. Portal da Transparência. dezembro de 2022. https://www.portaldatransparencia.gov.br/orgaos/55001?ano=2021.
Correção monetária de valores feita utilizando-se a Calculadora do Cidadão do Banco Central do Brasil:
- GoB, Banco Central. s.d. “Calculadora do cidadão”. https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/corrigirPorIndice.do?method=corrigirPorIndice.
6. Valores dos pisos extraídos de:
- GoB, Min. Desenvolvimento Social 2023. “Relatório de Informações. R.I v4. Valores repassados pelo Fundo Municipal/ Estadual de Assistência Social. Valores consolidados para dezembro de 2022.” https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/ri/relatorios/cidadania/#metasepagamentossnas.
E associados a serviços específicos segundo interpretação dos autores a partir de:
- GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2013. “Gestão Financeira e Orçamentária do SUAS”. http://blog.mds.gov.br/fnas/wp-content/uploads/2018/06/Gestao_Financeira_e_Orcamentaria_do_SUAS.pdf.
- Ministério Público da Bahia. s.d. “Pisos de proteção social do SUAS”. https://www.mpba.mp.br/sites/default/files/biblioteca/crianca-e-adolescente/suas/piso_protecao_social.pdf.
7. Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. “O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros”. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
8. GoB, Min. Cidadania. 2022. “Atuação da Proteção Social Especial do SUAS durante a pandemia da COVID-19”. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/pesquisas/documentos/relatorio/relatorio_226.pdf
10. GoB, IPEA. 2022. “Boletim de Políticas Sociais - acompanhamento e análise N. 29, 2022.” https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=39098&Itemid=9.
11. IPEA. 2021. “Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e análise. Assistência Social”, Políticas Sociais: acompanhamento e análise, 27. http://dx.doi.org/10.38116/bps28/assistenciasocial.