Descrição
De acuerdo con la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia Social, el SCE forma parte de la Protección Social Especial (PSE) del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS)*. Está destinado a familias y personas afectadas por situaciones de emergencia y calamidad pública (incendios, deslizamientos de tierra, inundaciones, entre otros), que hayan tenido pérdidas parciales o totales de viviendas, objetos o utensilios personales, y se encuentren temporal o permanentemente sin hogar. También a las familias alejadas de zonas consideradas de riesgo, por prevención o determinación del Poder Judicial.
Su objetivo es promover el apoyo y la protección de la población afectada por situaciones de emergencia y calamidad pública, con la provisión de alojamiento temporal, atención y provisiones materiales, de acuerdo con las necesidades detectadas. Prevé la realización de articulaciones y participación en acciones conjuntas de carácter intersectorial para minimizar los daños causados y atender las necesidades verificadas. Se ofrece de manera articulada a los demás servicios de la red de asistencia social, a las acciones de la Defensa Civil y otros sectores gubernamentales y de la sociedad civil.
El trabajo social a desarrollar en el servicio implica acoger a personas y familias sin hogar; escuchar; orientación y derivaciones a la red de servicios locales; orientación socio-familiar; información, comunicación y defensa de derechos; apoyo en el acceso a la documentación personal; articulación de la red de servicios de asistencia social; articulación con servicios de políticas públicas sectoriales y defensa de derechos; movilización para el ejercicio de la ciudadanía; actividades de convivencia y organización de la vida cotidiana; diagnóstico socioeconómico; y provisión de eventuales beneficios.
Como señala un informe de UNICEF y del Colegiado Nacional de Gestores Municipales de Asistencia Social - CONGEMAS sobre las respuestas del SUAS a emergencias y calamidades (2021), el apoyo de la CE en situaciones de emergencia tiende a ser tanto mejor cuanto más central es el tema de las emergencias y calamidades en las actividades de gestión del SUAS en cada municipio y otras entidades de la federación, así como en los enfoques dispensados por otros servicios del SUAS.
[i] SUAS es la abreviatura del Sistema Único de Asistencia Social. Según el MDS/MC: “El Sistema Único de Asistencia Social (Suas) es un sistema público que organiza los servicios de asistencia social en Brasil. Con un modelo de gestión participativa, articula los esfuerzos y los recursos de los tres niveles de gobierno, es decir, municipios, estados y la Unión, para la ejecución y financiación de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), involucrando directamente estructuras y marcos regulatorios nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal.” (GoB, Min. Desarrollo Social 2015). El SUAS cuenta con los 12 servicios tipificados a nivel nacional que se listan a continuación (el Informe Principal de esta agenda de investigación presenta una descripción de cada uno de estos y de otras iniciativas del sistema de protección social brasileño).
Protección Social Básica (PSB)
Servicio de Protección y Atención Integral a la Familia
Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos
Servicio de Protección Social Básica en el Domicilio para Personas con Discapacidad y Personas Mayores
Protección Social Especial (PSE)
Servicio de Protección y Atención Especializada a Familias e Individuos
Servicio de Protección Social Especial para Personas con Discapacidad, Personas Mayores y sus Familias
Servicio de Protección Social a Adolescentes en Cumplimiento de Medidas Socioeducativas de Libertad Asistida (LA) y Prestación de Servicios a la Comunidad (PSC)
Servicio Especializado de Enfoque Social
Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle
Servicio de Acogida Institucional
Servicio de Acogida en República
Servicio de Acogida en Familia de Acogida
Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias
Estos servicios se subdividen entre los de la Protección Social Básica (PSB) y la Protección Social Especial (PSE). La PSB está destinada a apoyar a personas cuya vulnerabilidad social las expone al riesgo de tener sus derechos violados, aunque aún no estén sometidas a dichas violaciones. Las vulnerabilidades que exponen a las personas a este riesgo incluyen insuficiencia de ingresos, dificultad de acceso a servicios públicos esenciales (como salud y educación), y situaciones que debilitan la convivencia comunitaria y familiar (como en el caso de familias con relaciones disfuncionales o personas sin vínculos con sus comunidades). Las violaciones de derechos, como ya se ha dicho, son abordadas por la Protección Social Especial (PSE) del SUAS, y se refieren a situaciones como el abandono, maltratos físicos y/o psicológicos, abuso sexual, consumo de sustancias psicoactivas, cumplimiento de medidas socioeducativas, situación de calle, trabajo infantil, entre otras.
Secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS) del Ministerio de Desarrollo y Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre – MDS (que durante el periodo 2019-2022 fue designado Ministerio de Ciudadanía – (MC)), a través de una estructura de gestión interfederativa del SUAS. El financiamiento es coparticipativo entre los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.
Unidades de asistencia social referenciadas al órgano de gestión de Asistencia Social en el gobierno municipal (todas las unidades del SUAS, como CRAS, CREAS, Centros Día y Centros Pop, Unidades de Acogida, además de organizaciones de la sociedad civil registradas al SUAS).
El Servicio fue instituido y regulado desde la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia social, publicada el 11 de noviembre de 2009, por resolución del Consejo Nacional de Asistencia Social, y reeditada en 20141.
Servicio continuo.
Oferta de alojamiento temporal para personas y familias sin hogar. Incluye atención y provisiones materiales, según las necesidades detectadas. Prevé la realización de articulaciones y participación en acciones conjuntas de carácter intersectorial para minimizar los daños causados y atender las necesidades verificadas.
No hay.
Personas y familias afectadas por calamidades públicas y emergencias.
El acceso a la iniciativa se produce a través de la identificación de personas y familias afectadas por calamidades públicas y emergencias, especialmente las personas sin hogar como consecuencia de la situación. La identificación se realiza en colaboración con la Defensa Civil.
La cobertura del servicio varía en función de las situaciones vividas en los territorios.
Provisión de alojamiento temporal, atención y provisiones materiales, de acuerdo a las necesidades detectadas. Articulaciones y participación en acciones conjuntas de carácter intersectorial para minimizar los daños causados y atender las necesidades verificadas.
En la mayoría de los casos, consiste en ofrecer refugio en un lugar público adaptado para hacer frente a los efectos más inmediatos de la calamidad o emergencia. La oferta de otros beneficios (incluida la derivación a otros servicios) suele darse en estos mismos espacios, en función de las necesidades detectadas.
El financiamiento del SUAS es compartido por los tres niveles de gobierno (Unión, estados, Distrito Federal y municipios). Los recursos federales se asignan en bloques y pisos de financiamiento, que tienen cierta flexibilidad para financiar las diversas iniciativas del SUAS (consulte el Policy Briefsobre el financiamiento de SUAS). A nivel federal, el Servicio de Protección en Situaciones de Desastres Públicos y Emergencias tiene su propio financiamiento regulado por la Ordenanza MDS n° 90 de 2013. En este reglamento, se establecen criterios para que otras entidades (estados, Distrito Federal y municipios) soliciten y accedan a recursos federales, que se transfieren directamente del Fondo Nacional de Asistencia Social a los fondos de asistencia social municipales y estatales, a través del Piso Variable de Alta Complejidad – PVAC.
Los recursos transferidos varían cada año, dependiendo de las situaciones de calamidad pública y emergencia experimentadas. Desde 2023, el Ministerio ha flexibilizado los criterios y plazos para el envío de documentación, con el fin de agilizar los trámites y la transferencia de recursos. El siguiente es un historial de las cantidades transferidas por el MDS para ofrecer el Servicio, a través del PVAC.
Recursos federales transferidos a estados, Distrito Federal y municipios a través del Piso Variable de Alta Complejidad para la prestación del Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias (2013 al 22 de mayo de 2024)
Año | R$ Millones de BRL |
2013 | R$ 3.140.244,00
|
2014 | R$ 11.562.066,66 |
2015 | R$ 23.316.142,41 |
2016 | R$ 459.194,00 |
2017 | R$ 253.333,33 |
2018 | R$ 531.255,00 |
2019 | R$ 1.829.292,34 |
2020 | R$ 1.192.666,34 |
2021 | R$ 4.621.066,67 |
2022 | R$ 21.171.400,00 |
2023 | R$ 20.328.430,36 |
2024 (hasta mayo) | R$ 31.026.733,11 |
Un estudio académico cuasi-experimental señala que la implementación del SUAS generó expansión y mejora en la prestación de servicios, así como mejora de la capacidad administrativa a nivel municipal, incluso controlando factores políticos más específicos2
El análisis cuantitativo del IPEA evaluó que, al controlar las desigualdades territoriales, los CRAS más eficientes son, respectivamente, las de las regiones Norte, Centro Oeste, Sur, Sudeste y Nordeste3.
Un estudio mixto a nivel nacional encargado por el Ministerio de Ciudadanía también encontró que, a pesar de las críticas sobre los niveles salariales, los equipos de asistencia social del CRAS no enfrentan mucha rotación en su composición. El estudio también identificó una percepción positiva de los usuarios, con un 81,4% destacando las filas de menos de 15 minutos, y un 70,9% clasificando a los funcionarios como atentos, dedicados y cualificados. La evaluación del CRAS es mejor que la de otras políticas públicas, y el 90,1% de los usuarios clasificaron el CRAS como muy importantes en sus vidas4.
Sin embargo, no identificamos estudios sólidos sobre los impactos del SCE de una manera más específica. Sin embargo, vale la pena señalar que los estudios realizados por UNICEF y CONGEMAS sobre la capacidad de respuesta del SUAS a calamidades y emergencias indican que es importante que los servicios, incluida la SCE, estén respaldados por acciones de gestión y vigilancia de la asistencia social específicamente dirigidas a monitorear, prevenir y reaccionar ante emergencias y calamidades. Sin embargo, de manera preocupante, el estudio sugiere que solo el 52% de los municipios indicaron tener recursos planificados en sus presupuestos regulares para actuar en las situaciones instaladas. Aún así, la mayoría de estos recursos están destinados al pago de Beneficios Eventuales que, aunque complementan la SCE, es una iniciativa distinta. El estudio también señala que solo el 50% de los municipios desarrollan alguna acción organizada para prevenir emergencias de manera integrada con el SUAS.
Las disposiciones específicas varían según cada respuesta, que sigue las peculiaridades de cada municipio y las calamidades o emergencias que intervienen.
Las disposiciones específicas varían según cada respuesta, que sigue las peculiaridades de cada municipio y las calamidades o emergencias que intervienen.
Existe un fuerte diálogo con la Defensa Civil, que es la que declara y reconoce situaciones de emergencia y estado de calamidad pública a nivel federal. Interlocución, también, con otros sectores como las organizaciones de salud y de la sociedad civil, además de las otras unidades de la red de asistencia social.
Por su propia naturaleza, sensible a emergencias y calamidades, el SCE varía mucho en cada contexto, y este fue el caso también durante el Covid . Sin embargo, cabe destacar un conjunto de acciones más estructurantes que tienen un efecto en el SUAS en general, como son:
• Varios equipos municipales desarrollaron esfuerzos conjuntos voluntarios para apoyar la solicitud de Ayuda de Emergencia (AE) a través de la aplicación, aunque el SUAS no participó directamente en la AE.
• El Gobierno Federal mantuvo los pagos de IgD-Bolsa incluso con la suspensión temporal de las responsabilidades del SUAS en apoyo del programa (y del propio programa PBF) en 2020 y gran parte de 2021.
• El Gobierno Federal generó material de instrucción con orientaciones y protocolos de
afrontar el reto de evitar aglomeraciones y garantizar la continuidad del servicio en el Sistema Único de Asistencia Social.
• A través de la Ordenanza MC n° 369, de 29 de abril de 2020, el Gobierno Federal distribuyó 2.400 millones de reales al SUAS como crédito extraordinario distribuido de la siguiente manera entre los municipios con mayor prevalencia de ancianos, PCD, migrantes y personas sin hogar:
- Se transfirieron R$ 9,1 millones a la internalización de migrantes y refugiados venezolanos;
- 158,1 millones de reales se destinaron a la compra de EPP para profesionales del SUAS que trabajan en primera línea, atendiendo, por ejemplo, a personas mayores, personas sin hogar y víctimas de violación de derechos;
- Se transfirieron R$ 185,6 millones a la compra de alimentos de personas mayores y personas con discapacidad atendidas en la red del SUAS;
- R$ 577,7 millones para el cofinanciamiento de acciones de asistencia social, de acuerdo a las necesidades de cada localidad frente a la pandemia.
• A través de las Ordenanzas MC n° 378, de 7 de mayo de 2020, y MC n° 468, de 13 de agosto de 2020, también se transfirieron R$ 1.500 millones para: (a) la reorganización de actividades en unidades del SUAS; (b) la compra de otros artículos necesarios para hacer frente a la situación de emergencia; o (c) la expansión de las ofertas de asistencia social durante la pandemia. De estos:
- R$ 1.000 millones estaban destinados específicamente a reforzar las acciones básicas de protección social;
- R$ 437,2 millones se destinaron específicamente a reforzar las acciones especiales de protección social5,6,7.
Además de la transferencia de fondos, el MDS publicó varias notas de orientación técnica sobre el trabajo en el contexto de la pandemia.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais - Texto da RESOLUÇÃO No. 109, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009. https://www.prattein.com.br/home/images/stories/PDFs/Tipificacao_AS.pdf.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. https://central.to.gov.br/download/231761.Silva, Ângelo Henrique Lopes da, Melchior Sawaya Neto, e Fábio Henrique Granja e Barros. 2015. Avaliação de eficiência dos Centros de Rerferência de Assistência Social no Brasil.
Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
GoB, Min. Desenvolvimento social. 2009. “Sumário Executivo. Estudos quali-quantitativos sobre o Programa de Atenção Integral à Família”. https://fpabramo.org.br/acervosocial/wp-content/uploads/sites/7/2017/08/046.pdf.
GoB, Min. Cidadania. 2022. “Atuação da Proteção Social Especial do SUAS durante a pandemia da COVID-19”. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/pesquisas/documentos/relatorio/relatorio_226.pdf
GoB, IPEA. 2022. “Boletim de Políticas Sociais - acompanhamento e análise N. 29, 2022.” https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=39098&Itemid=9.
IPEA. 2021. “Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e análise. Assistência Social”, Políticas Sociais: acompanhamento e análise, 27. http://dx.doi.org/10.38116/bps28/assistenciasocial.