Descrição
El SEPS forma parte de la Protección Social Especial (PSE) del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS) , dirigida a personas que enfrentan situaciones de vulneración de derechos. Estas situaciones incluyen, por ejemplo, personas en situación de abandono, en institucionalización (o sus dependientes), o personas sujetas a diversas formas de violencia (doméstica, trabajo esclavo, trata de personas), además de niños en trabajo infantil).
El servicio consiste en la oferta de albergues y viviendas colectivas, de forma temporal o ampliada, para personas sin hogar (o en riesgo inminente de desamparo ante la violencia o la falta de condiciones para que los niños, las personas mayores y las personas con discapacidad permanezcan con sus familias), ofrecida a través de dispositivos específicos para cada uno de los siguientes grupos:
• Hogar-Hogar y Refugio Institucional para niños, niñas y adolescentes (incluyendo niños con discapacidad) – siempre que sea posible, cerca de su lugar de origen , asegurando que los miembros de una misma familia permanezcan juntos.
• Refugio Institucional y Casa de Pasaje para adultos y familias, asegurando la permanencia conjunta de la misma familia.
• Refugio institucional para mujeres en situación de violencia – con una ubicación confidencial para garantizar su seguridad.
• Residencias inclusivas para jóvenes y adultos con discapacidad – cuyos refugios deben estar debidamente adaptados.
• Hogar-Hogar y Refugio Institucional para personas mayores (con o sin discapacidad, para evitar la segregación).
Cada refugio se puede ofrecer en unidades residenciales o unidades institucionales con una característica de vivienda. Las unidades institucionales suelen tener una mayor capacidad para atender a un número más elevado de personas y están gestionadas por equipos técnicos capacitados..
Además de ofrecer refugio temporal, la iniciativa también ofrece referencias a otros servicios y políticas públicas, así como actividades que apoyan a estas personas para superar la violencia y las violaciones de derechos.. Sin embargo, estas acciones varían de acuerdo con la evaluación realizada por los equipos de asistencia social en cada caso.
[i] SUAS es la abreviatura del Sistema Único de Asistencia Social. Según el MDS/MC: “El Sistema Único de Asistencia Social (Suas) es un sistema público que organiza los servicios de asistencia social en Brasil. Con un modelo de gestión participativa, articula los esfuerzos y los recursos de los tres niveles de gobierno, es decir, municipios, estados y la Unión, para la ejecución y financiación de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), involucrando directamente estructuras y marcos regulatorios nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal.” (GoB, Min. Desarrollo Social 2015). El SUAS cuenta con los 12 servicios tipificados a nivel nacional que se listan a continuación (el Informe Principal de esta agenda de investigación presenta una descripción de cada uno de estos y de otras iniciativas del sistema de protección social brasileño).
Protección Social Básica (PSB)
Servicio de Protección y Atención Integral a la Familia
Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos
Servicio de Protección Social Básica en el Domicilio para Personas con Discapacidad y Personas Mayores
Protección Social Especial (PSE)
Servicio de Protección y Atención Especializada a Familias e Individuos
Servicio de Protección Social Especial para Personas con Discapacidad, Personas Mayores y sus Familias
Servicio de Protección Social a Adolescentes en Cumplimiento de Medidas Socioeducativas de Libertad Asistida (LA) y Prestación de Servicios a la Comunidad (PSC)
Servicio Especializado de Enfoque Social
Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle
Servicio de Acogida Institucional
Servicio de Acogida en República
Servicio de Acogida en Familia de Acogida
Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias
Estos servicios se subdividen entre los de la Protección Social Básica (PSB) y la Protección Social Especial (PSE). La PSB está destinada a apoyar a personas cuya vulnerabilidad social las expone al riesgo de tener sus derechos violados, aunque aún no estén sometidas a dichas violaciones. Las vulnerabilidades que exponen a las personas a este riesgo incluyen insuficiencia de ingresos, dificultad de acceso a servicios públicos esenciales (como salud y educación), y situaciones que debilitan la convivencia comunitaria y familiar (como en el caso de familias con relaciones disfuncionales o personas sin vínculos con sus comunidades). Las violaciones de derechos, como ya se ha dicho, son abordadas por la Protección Social Especial (PSE) del SUAS, y se refieren a situaciones como el abandono, maltratos físicos y/o psicológicos, abuso sexual, consumo de sustancias psicoactivas, cumplimiento de medidas socioeducativas, situación de calle, trabajo infantil, entre otras.
Secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS) del Ministerio de Desarrollo y Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre (MDS) (que durante el periodo 2019-2022 fue designado Ministerio de Ciudadanía (MC), a través de una estructura de gestión interfederativa del SUAS. El financiamiento es coparticipativo entre los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.
Estados y, sobre todo, Municipios, a través de diferentes tipos de albergues institucionales de acuerdo a las características de los beneficiarios listados en la descripción de esta iniciativa.
El Servicio fue instituido y regulado a partir de la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia Social, publicada el 11 de noviembre de 2009 y reeditada en 2014.1,2
Todavía en funcionamiento.
Es principalmente un servicio de acogida institucional (vivienda) temporal, que sirve como componente de apoyo familiar, promoción de la ciudadanía, prevención del aislamiento, etc.
No hay.
Personas que viven en la calle (incluso debido a situaciones de migración y trata de personas), o que son dependientes (por ejemplo, niños y ancianos y personas con discapacidad que dependen de otra persona) pero que no pueden vivir con sus tutores debido a la existencia de violaciones de la ley en estos contextos familiares (por ejemplo, víctimas de violencia doméstica).
La situación de calle y abandono se verifica a partir de declaraciónes realizadas por los interesados en recibir el beneficio. La priorización de la atención considera las evaluaciones de los equipos de asistencia social, y en muchos casos resulta de derivaciones realizadas por el Sistema de Justicia y Garantía de Derechos (SGD) , incluyendo medidas cautelares alejando a niños, niñas y adolescentes de sus tutores, o en apoyo a víctimas de violencia intrafamiliar, víctimas de trata de personas y otras condiciones similares.
Al igual que en otras iniciativas del SUAS, se busca inscribir a los beneficiarios en el Registro Único, principalmente a partir de informaciónes autodeclaradas. Si bien esta inscripción amplía el acceso a otros programas, es importante destacar que no afecta la elegibilidad a las Medidas Socioeducativas (MSE), ya que estas son un derecho y una obligación legal.
La información del Registro Único se basa en lo que las personas declaran. Anualmente, se realizan cruces con otros registros para verificar estos datos. Sin embargo, las inconsistencias encontradas no impiden el acceso a los servicios del SUAS a nivel nacional. No obstante, podrían afectar la participación en otros programas como el Bolsa Familia o el Beneficio de Prestación Continuada, que tienen criterios de elegibilidad más específicos, como el Programa Bolsa Familia – PBF y el Beneficio de Provisión Continua – BPC).
Aun así, la vinculación con la EFS genera una oportunidad para llevar a cabo actualizaciones registrales de sus beneficiarios cuya información declarada puede ser cuestionada por cruces con otras bases de datos.
[i] El SDG está integrado por diversas instituciones, tales como: organismos públicos federales, el Ministerio Público, las Defensorías Públicas, la Procuraduría General de la República y las procuradurías generales de justicia estatales, comisarías y policías especializadas, consejos tutelares, defensorías del pueblo y entidades de defensa de los derechos humanos encargadas de brindar protección jurídica y social, Centros de Defensa de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, entre otros.
Aunque el Registro Mensual de Servicios (RMA) de SUAS no proporciona insumos para estimar la cobertura de las Ias tomadas individualmente, el Censo de SUS Unidades de Recepción expresa la cobertura agregada de las Ias y del Servicio de Recepción en la República (SAR), indicando 1,047,063.00 beneficiarios individuales por año3.
Existe la oferta de albergue temporal en instituciones específicas según cada grupo destinatario y las peculiaridades de las vulneraciones de derechos que generan la situación de sinhogarismo, de la siguiente manera:
• Hogar y refugio institucional para niños y adolescentes (incluidos los niños con discapacidad): , priorizando la proximidad a su comunidad de origen.• Refugio institucional y casa de paso para adultos y familias, asegurando que los miembros de la misma familia permanezcan juntos;
• Refugio institucional para mujeres en situaciones de violencia – en lugares confidenciales para su protección;• Residencias inclusivas para jóvenes y adultos con discapacidad, cuyos refugios deben adaptarse adecuadamente;
• Hogar-Hogar y Refugio Institucional para Personas Mayores (con o sin discapacidad, para evitar la segregación).
Además, existe una disposición para que las víctimas de la trata de personas y las víctimas de violencia doméstica sean protegidas en secreto para salvaguardar su integridad.
Además de ofrecer refugio, también existe la prestación de servicios de asistencia social, derivación y otras actividades establecidas de acuerdo con el mejor criterio de los equipos de asistencia social.
Los beneficiarios comienzan a residir temporalmente en los espacios de Recepción Institucional, donde reciben apoyo de asistencia social permanente adicional.
La financiación del SUAS es compartida por los tres niveles de gobierno (Unión, estados y municipios). Los recursos se asignan en bloques y pisos, que tienen cierta flexibilidad para financiar las diversas INICIATIVAS de SUAS (consulte el Resumen de políticas sobre financiamiento de SUAS). La siguiente tabla ilustra las ejecuciones presupuestarias (cofinanciamiento) del Gobierno Federal por acciones discrecionales de la Secretaría Nacional de Asistencia Social/ Fondo Nacional de Asistencia Social (SNAS/FNAS) entre 2002 y 2022 (en valores reales corregidos al 31 de diciembre de 2022). Estos valores abarcan todo el universo de servicios, programas, costeo de actividades de gestión e inversión del SUAS, por lo que no se refieren únicamente a los COSTES de las NIC.
Ejecuciones presupuestarias federales con acciones discrecionales del SNAS/ FNAS entre 2002 y 2022 (en valores reales corregidos al 31 de diciembre de 2022) [i]
Año | R$ Millones de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Aunque no se han encontrado valores consolidados sobre los recursos destinados específicamente a la financiación del SAI, se asume que los Pisos Fijos de Alta Complejidad I y II (a saber: Piso de Alta Complejidad I – Niños/as y adolescentes; Piso de Alta ComplejidadI; Piso de Alta Complejidad II – Personas en situación de calle – Servicio de Acogida para Adultos y Familias; y Piso de Alta ComplejidadII – Residencia Inclusiva) son los más orientados a financiar el SAI, el Servicio de Acogida en República (SAR) y el Servicio de Acogida en Familia Sustituta (SFA/PFA). En 2022, la Unión transfirió un total de R$ 73.065.520,73 para estos Pisos [ii] (valor correspondiente al 5% del gasto total de la Unión destinado específicamente a los 12 servicios socioasistenciales tipificados a nivel nacional por el SUAS en ese año).
[i] Datos de 2002 a 2020 extraídos de (GoB, Min. Cidadania 2021d), y datos de 2021 y 2022 extraídos de (GoB, CGU 2022). Corrección monetaria realizada utilizando la Calculadora del Ciudadano del Banco Central de Brasil (GoB, Banco Central, s.f.)
[ii] Valores de los pisos extraídos de (GoB, Min. Desarrollo Social 2023a) y asociados a servicios específicos según interpretación de los autores a partir de (GoB, Min. Desarrollo Social 2013; Ministerio Público de Bahía, s.f.)
Un estudio académico cuasi-experimental señala que la implementación del SUAS generó expansión y mejora en la prestación de servicios, así como mejora de la capacidad administrativa a nivel municipal, incluso controlando factores políticos más específicos4.
Sin embargo, no identificamos estudios sólidos sobre los impactos de las NIC de una manera más específica.
Existen disposiciones específicas para que las familias sean acogidas sin separación, y también para que los niños acogidos sin sus tutores legales sean acogidos en instituciones específicas para personas de este grupo de edad. En estos casos, los hermanos o hijos de la misma familia deben permanecer juntos en la misma residencia. En general, los niños deben ser alojados en lugares lo más cercanos posible a las comunidades en las que fueron criados.
Existen disposiciones específicas para que las personas de diferentes sexos se refugien en diferentes lugares, como una forma de salvaguardar la individualidad y reducir las posibilidades de violencia sexual en el propio refugio. Además, las víctimas de violencia doméstica y trata de personas (que afectan predominantemente a las mujeres) deben ser protegidas en secreto para reducir la posibilidad de que sus agresores las encuentren.
Orientación y referencias a otras redes como educación, salud y protección social básica, media y alta complejidad, además de fuerte interlocución con la Justicia y la SGD.
Las adaptaciones específicas de las NIC variaron mucho en cada contexto, dada la flexibilidad de los equipos estatales y municipales para adaptarse de acuerdo con las necesidades específicas de cada contexto. Sin embargo, hubo un conjunto de acciones más estructurantes con efecto en el SUAS en general, tales como:
• Varios equipos municipales desarrollaron esfuerzos conjuntos voluntarios para apoyar la solicitud de Ayuda de Emergencia (AE) a través de la aplicación, aunque el SUAS no participó directamente en la AE.
• El Gobierno Federal mantuvo los pagos de IgD-Bolsa incluso con la suspensión temporal de las responsabilidades del SUAS en apoyo del programa (y del propio programa PBF) en 2020 y gran parte de 2021.
• El Gobierno Federal generó material didáctico con protocolos de servicio ante el reto de evitar aglomeraciones.
• A través de la Ordenanza MC n° 369, de 29 de abril de 2020, el Gobierno Federal distribuyó 2.400 millones de reales al SUAS como crédito extraordinario distribuido de la siguiente manera entre los municipios con mayor prevalencia de ancianos, PCD, migrantes y personas sin hogar:
- Se transfirieron R$ 9,1 millones a la internalización de migrantes y refugiados venezolanos;
- 158,1 millones de reales se destinaron a la compra de EPP para profesionales del SUAS que trabajan en primera línea, atendiendo, por ejemplo, a personas mayores, personas sin hogar y víctimas de violación de derechos;
- Se transfirieron R$ 185,6 millones a la compra de alimentos de personas mayores y personas con discapacidad atendidas en la red del SUAS;
- R$ 577,7 millones para el cofinanciamiento de acciones de asistencia social, de acuerdo a las necesidades de cada localidad frente a la pandemia.
• A través de las Ordenanzas MC n° 378, de 7 de mayo de 2020, y MC n° 468, de 13 de agosto de 2020, también se transfirieron R$ 1.500 millones para: (a) la reorganización de actividades en unidades del SUAS; (b) la compra de otros artículos necesarios para hacer frente a la situación de emergencia; o (c) la expansión de las ofertas de asistencia social durante la pandemia. De estos:
l mil millones de reales se destinaron específicamente a reforzar las acciones básicas de protección social;
- 437,2 millones de reales se destinaron específicamente a reforzar las acciones especiales de protección social5,6,7.
Además de la transferencia de fondos, el MDS publicó varias notas de orientación técnica sobre el trabajo en el contexto de la pandemia.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais - Texto da RESOLUÇÃO No. 109, DE 11 DE NOVEMBRO DE GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. https://www.prattein.com.br/home/images/stories/PDFs/Tipificacao_AS.pdf.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. https://central.to.gov.br/download/231761
GoB, Min. Cidadania 2022. Censo SUAS e RMA – Bases e Resultados > Censo SUAS 2021 - CREAS. https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.
Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. “O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros”. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
GoB, Min. Cidadania. 2022. “Atuação da Proteção Social Especial do SUAS durante a pandemia da COVID-19”. https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/pesquisas/documentos/relatorio/relatorio_226.pdf
GoB, IPEA. 2022. “Boletim de Políticas Sociais - acompanhamento e análise N. 29, 2022.” https://portalantigo.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=39098&Itemid=9.
IPEA. 2021. “Boletim de Políticas Sociais: Acompanhamento e análise. Assistência Social”, Políticas Sociais: acompanhamento e análise, 27. http://dx.doi.org/10.38116/bps28/assistenciasocial.