Descrição
La PAIF forma parte de la Protección Social Básica (PSB) del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS) , dirigida a personas que enfrentan vulnerabilidades, pero que aún no se encuentran en situación de vulneración de derechos. Las vulnerabilidades cubiertas por el PSB incluyen factores como la insuficiencia de ingresos, la dificultad para acceder a servicios públicos esenciales (como la salud y la educación) y situaciones que debilitan la vida comunitaria y familiar (como en el caso de familias con vínculos débiles o personas sin vínculos con sus comunidades).
Más específicamente, la PAIF promueve la atención y el seguimiento sistemático de las familias vulnerables para construir diagnósticos sociales y apoyo para superar los factores que generan vulnerables a estas familias.
La selección de los beneficiarios sigue pautas generales sobre las situaciones de vulnerabilidad, pero en última instancia resulta del análisis técnico de los equipos de asistencia social en el análisis individual de cada caso. Una referencia simplificada que guía la definición de beneficiarios se basa en la búsqueda de personas que ya son beneficiarios de programas sociales con criterios de elegibilidad más objetivos (como el Programa Bolsa Familia - PBF o el Beneficio de Provisión Continua - BPC), o que tienen un perfil elegible para estos programas aunque aún no sean beneficiarios. En este sentido, la PAIF actúa como un complemento calificado para apoyar a las familias que reciben transferencias monetarias en su proceso de superación de vulnerabilidades.
El funcionamiento de la PAIF en el territorio es responsabilidad del Centro de Referencia de Asistencia Social (CRAS), que cuentan con flexibilidad para diseñar acciones adaptadas a las necesidades específicas de cada familia beneficiaria (que también varían dependiendo de las capacidades heterogéneas de cada CRAS). Con mayor frecuencia, el monitoreo tiende a incluir algún tipo de diagnóstico de los mayores factores de vulnerabilidad que afectan a la familia, con el apoyo concomitante para el acceso a políticas públicas y servicios con mayor potencial para contribuir a superar las vulnerabilidades que enfrenta la familia. En muchos casos, la PAIF también incluye apoyo psicosocial para apoyar a la familia en la recuperación o prevención de la fragmentación de los lazos familiares o comunitarios.
En la mayoría de los casos, las actividades de PAIF tienen lugar en las propias ACC, a través de la atención individualizada, pero según sea necesario, también puede haber atención individualizada en el hogar de las personas beneficiadas, así como la participación de varias personas beneficiadas a través de actividades colectivas.
(1) SUAS es la sigla del Sistema Único de Asistencia Social. Según el MDS/MC:
“El Sistema Único de Asistencia Social (Suas) es un sistema público que organiza los servicios de asistencia social en Brasil. Con un modelo de gestión participativa, articula los esfuerzos y recursos de los tres niveles de gobierno —municipal, estatal y federal— para la ejecución y el financiamiento de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), involucrando directamente estructuras y marcos normativos nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal.” (Gobierno de Brasil, Ministerio de Desarrollo Social, 2015).
El SUAS cuenta con 12 servicios tipificados a nivel nacional, que se listan a continuación. El Informe Principal de esta agenda de investigación presenta una descripción detallada de estos y de otras iniciativas del sistema de protección social brasileño:
**• Protección Social Básica (PSB)**
1. Servicio de Protección y Atención Integral a la Familia
2. Servicio de Convivencia y Fortalecimiento de Vínculos
3. Servicio de Protección Social Básica a Domicilio para Personas con Discapacidad y Personas Mayores
**• Protección Social Especial (PSE)**
4. Servicio de Protección y Atención Especializada a Familias e Individuos
5. Servicio de Protección Social Especial para Personas con Discapacidad, Personas Mayores y sus Familias
6. Servicio de Protección Social para Adolescentes en cumplimiento de medida socioeducativa de Libertad Asistida (LA) y Prestación de Servicios a la Comunidad (PSC)
7. Servicio Especializado de Abordaje Social
8. Servicio Especializado para Personas en Situación de Calle
9. Servicio de Acogida Institucional
10. Servicio de Acogida en República
11. Servicio de Acogida en Familia de Acogida
12. Servicio de Protección en Situaciones de Calamidades Públicas y Emergencias
Estos servicios se dividen entre los de la Protección Social Básica (PSB) y los de la Protección Social Especial (PSE). La PSB está destinada a apoyar a personas cuya vulnerabilidad social las expone al riesgo de ver sus derechos violados, aunque aún no se encuentren en situaciones de violación efectiva. Las vulnerabilidades que pueden poner en riesgo el ejercicio de derechos incluyen la insuficiencia de ingresos, la dificultad de acceso a servicios públicos esenciales (como salud y educación), y situaciones que debilitan la convivencia comunitaria y familiar (como en el caso de familias con relaciones disfuncionales o personas sin vínculos con sus comunidades).
Las violaciones de derechos, como se ha mencionado, son abordadas por la Protección Social Especial (PSE) del SUAS, y se refieren a situaciones como abandono, maltratos físicos y/o psicológicos, abuso sexual, consumo de sustancias psicoactivas, cumplimiento de medidas socioeducativas, situación de calle, trabajo infantil, entre otras.
La secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS) del Ministerio de Desarrollo y Asistencia Social, Familia y Lucha contra el Hambre - MDS (que durante el periodo 2019-2022 fue designado Ministerio de Ciudadanía – MC), a través de una estructura de gestión interfederativa del SUAS. El financiamiento es coparticipativo entre los tres niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.
Los estados y, sobre todo, municipios, a través de las ACC. Los equipos multidisciplinarios a menudo involucran a trabajadores sociales, psicólogos y otros profesionales de diferentes orígenes y niveles educativos.
La experiencia de trabajar con familias comenzó en 2001, con un proyecto piloto, el Programa de Centros de Apoyo Familiar (NAF). Como forma de ampliar y matizar esta experiencia, en 2003 se puso en marcha el Plan Nacional de Atención Integral a la Familia (PAIF). En 2004, el Plan fue mejorado y adaptado a los lineamientos de la Política Nacional de Asistencia Social (PNAS), estableciendo el “Programa de Atención Integral a la Familia”. Desde entonces en 2004, el PAIF comenzó a organizarse con el fin de responder a la garantía de fortalecimiento de la convivencia familiar y comunitaria, en la protección básica del SUAS. En 2009, con la aprobación de la Tipificación Nacional de Servicios de Asistencia Social, pasó a denominarse Servicio Integral de Atención y Protección Familiar (PAIF)1,2.
Todavía en funcionamiento.
Apoyo biopsicosocial a través de un servicio de garantía de derechos y fortalecimiento de los vínculos comunitarios y familiares.
No lo hace.
Familias beneficiarias de programas de transferencia de ingresos y/o familias que cumplen con los criterios de elegibilidad para los programas de transferencia de ingresos pero que aún no han sido cubiertas, y/o familias en situación de vulnerabilidad social en proceso de reconstruir un vínculo o en riesgo de romper lazos.
El acceso al servicio puede ocurrir por:
• Demanda espontánea: Las personas buscan directamente los CRAS para declarar su situación de elegibilidad.
• Demanda activa: Equipos de asistencia social identifican y seleccionan familias elegibles a través de visitas y estrategias de búsqueda activa.
• Remisiones: Otras políticas públicas o programas de asistencia derivan casos, como en el caso de beneficiarios del PBF que no cumplen con las condicionalidades.
La validación de la elegibilidad para la iniciativa se basa fundamentalmente en su propio análisis desarrollado por los equipos de asistencia social en función de los ejes rectores de la iniciativa3.
Existe un esfuerzo sistémico para inscribir al público potencial y a la persona beneficiada por la PAIF en el Registro Único (aunque esto no es un requisito que necesariamente impida el acceso a la iniciativa de aquellos que no pueden estar inscritos en el Registro Único). Como el Registro Único solo está destinado a la población con un Ingreso Familiar Total de hasta tres salarios mínimos (que en 2024 equivalía a R$ 4,236.00, siendo el salario mínimo actualmente de R$ 1,412.00), esto termina siendo, en la práctica, un recorte de ingresos que también afecta el enfoque del PAIF.
Cadastro Único ayuda a los equipos de asistencia social a identificar un grupo de cobertura prioritario, cuyas características les dan elegibilidad para PBF y BPC. Sin embargo, la elegibilidad para PAIF no está restringida a las personas elegibles para PBF y BPC, y los equipos de asistencia social son libres de incluir a las personas que se benefician de otros perfiles de vulnerabilidad, según corresponda.
Más que una medida para solicitar y acceder al PAIF, la inscripción del público potencial en el Registro Único se realiza como una forma de permitir la derivación de estas personas a otras políticas a las que son elegibles.
La información declarada al Registro Único es fundamentalmente autodeclaratoria. Cadastro Único realiza cruces anuales con otros registros administrativos para validar su información, la cual es autodeclarada por la población. Los casos de inconsistencia señalados por estas señales, sin embargo, no generan interrupción en el acceso a los servicios suas tipificados a nivel nacional del SUAS (aunque pueden generar tales impedimentos para otros programas que utilizan la herramienta y cuya elegibilidad está definida por criterios más paramétricos de ingresos y composición familiar, como PBF y BPC). En este contexto, la vinculación con la PAIF genera una oportunidad para realizar actualizaciones registrales de sus beneficiarios cuya información declarada puede ser cuestionada por cruces con otras bases de datos.
• Según el Registro Mensual de Servicios (RMA) de los CRAS, entre enero y agosto de 2022, el PAIF benefició en promedio a 1.107.534 personas por mes, de las cuales, en promedio23.056 se encuentran en situación de pobreza extrema, 32.399 fueron beneficiarias del PBF, 1.885 fueron beneficiarias del PBF en incumplimiento de condicionalidades, otras 6.433 tenían personas beneficiadas por el BPC, con 273 familias con niños en trabajo infantil, y otras 708 familias con niños, niñas y adolescentes en acogimiento.
• Del total de familias cubiertas por la PAIF, en promedio 225.486 participaron en actividades colectivas ofrecidas regularmente por la iniciativa.
• Como base de referencia, vale la pena señalar que el Programa Bolsa Familia, por ejemplo, tiene una cobertura promedio de 14 millones de familias (40 millones de personas beneficiadas), y que su programa sustituto (Auxílio Brasil) aumentó esta cobertura a cerca de 20 millones de familias (o 53 millones de personas beneficiadas) 4,5,6.
No existe una lista exhaustiva de todas las actividades que se pueden realizar como parte del PAIF, y hay suficiente libertad para que cada CRAS actúe de acuerdo con sus capacidades específicas y la peculiaridad de las situaciones de vulnerabilidad que se encuentran en cada territorio. Aún, algunas actividades más recurrentes implican:
• Acogida y escucha (básicamente se refiere a un primer servicio en el que el equipo de asistencia social apoyará al beneficiario para informar los desafíos que encuentre, con el fin de generar un registro que pueda ser un insumo para estrategias para enfrentar estas dificultades);
• Directrices y referencias para el acceso a diversos beneficios, programas y derechos;
• Actividades de vida familiar y comunitaria;
• Visitas domiciliarias para seguimiento familiar.
Según los RMA CRAS de agosto de 2021, los temas más recurrentes abordados en las actividades colectivas del PAIF incluyen:
• Derecho a programas de transferencia de efectivo (33,7%);
• Violencia doméstica (33,5%);
• Salud mental y prevención del suicidio (30,1%);
• Derechos de la mujer (28,4%); y
• Derechos de las personas mayores (26,3%).
Serviços físicos implementados nos CRAS ou outros espaços comunitários, ou ainda junto ao domicílio das pessoas beneficiadas.
La financiación del SUAS es compartida por los tres niveles de gobierno (Unión, estados y municipios). Los recursos se asignan en bloques y pisos, que tienen cierta flexibilidad para financiar las diversas iniciativas del SUAS (consulte el Policy Breif sobre financiamiento del SUAS). Aunque no encontramos información sobre el presupuesto total proveniente de cada nivel de gobierno, la siguiente tabla ilustra las ejecuciones presupuestarias del Gobierno Federal por acciones discrecionales de la Secretaría Nacional de Asistencia Social/ Fondo Nacional de Asistencia Social (SNAS/FNAS) entre 2002 y 2022 (en montos reales corregidos al 31 de diciembre de 2022). Estos valores abarcan todo el universo de servicios, programas, costeo de actividades de gestión e inversión del SUAS, por lo que no se refieren únicamente a los costos del PAIF.
Ejecuciones presupuestarias federales con acciones discrecionales del SNAS/ FNAS entre 2002 y 2022 (en valores reales ajustados al 31 de diciembre de 2022*
Año | R$ Millones de BRL |
2002 | 3.885,20 |
2003 | 3.023,38 |
2004 | 2.308,34 |
2005 | 3.208,81 |
2006 | 2.615,90 |
2007 | 3.039,44 |
2008 | 2.902,20 |
2009 | 2.957,95 |
2010 | 3.252,75 |
2011 | 3.049,13 |
2012 | 4.040,07 |
2013 | 4.587,86 |
2014 | 4.320,93 |
2015 | 3.457,79 |
2016 | 3.485,66 |
2017 | 2.899,13 |
2018 | 2.995,74 |
2019 | 3.628,10 |
2020 | 5.010,93 |
2021 | 1.281,80 |
2022 | 2.295,75 |
Aunque no encontramos valores consolidados sobre los recursos específicamente dirigidos a la financiación del PAIF, se supone que el Piso Básico Fijo (que forma parte del Bloque Básico de Protección Social) es el más dirigido a la financiación del PAIF. En 2022, el Gobierno Federal transfirió un total de R$ 291.289.791,94 a este Piso** (una cantidad correspondiente al 21% del total de gastos del Gobierno Federal específicamente dirigidos a los 12 servicios de asistencia social tipificados a nivel nacional por el SUAS este año).
Datos de 2002 a 2020 extraídos de (Gobierno de Brasil, Ministerio de Ciudadanía 2021d), y datos de 2021 y 2022 extraídos de (Gobierno de Brasil, CGU 2022). La corrección monetaria de los valores fue realizada utilizando la Calculadora del Ciudadano del Banco Central de Brasil (Gobierno de Brasil, Banco Central, s.f.)
**Los valores de los pisos fueron extraídos de (Gobierno de Brasil, Ministerio de Desarrollo Social 2023a) y asociados a servicios específicos según interpretación de los autores a partir de (Gobierno de Brasil, Ministerio de Desarrollo Social 2013; Ministerio Público de Bahía, s.f.)
Un estudio académico cuasi-experimental señala que la implementación del SUAS generó expansión y mejora en la prestación de servicios, así como mejora de la capacidad administrativa a nivel municipal, incluso al controlar factores políticos específicos7.
Un estudio mixto a nivel nacional encargado por el MDS también encontró que, a pesar de las críticas a los niveles salariales, los equipos de asistencia social de las ACC no enfrentan mucha rotación en su composición. El estudio también identificó una percepción positiva de los usuarios, con un 81,4% destacando las colas de menos de 15 minutos, y un 70,9% clasificando a los empleados como atentos, dedicados y cualificados.8
Las referencias y la orientación intersectoriales permiten un acceso más fácil a otros servicios, como la salud y la educación.
El monitoreo familiar permite monitorear la matrícula y asistencia escolar de niños, niñas y adolescentes, permitiendo reconocer y trabajar con toda la familia las posibles causas de evasión.
En el caso de las personas que se benefician del PBF, por ejemplo, el PAIF tiene una guía específica para apoyar a las familias que pueden estar incumpliendo las condiciones para normalizar sus situaciones.
Las actividades con el propósito de garantizar los derechos y fortalecer los vínculos también permiten prevenir y reconocer cualquier tipo de violencia o negligencia, en su caso, dando lugar a su posterior derivación a servicios de Protección Social Especial, específicamente dirigidos a este tipo de ocurrencias.
Según el Censo del SUAS CRAS 2023, los temas de género, como la violencia doméstica y los derechos de las mujeres, aparecen como, respectivamente, el segundo y cuarto tema más recurrente de las actividades colectivas del PAIF. La participación de mujeres y niñas en las actividades colectivas del PAIF corresponde al 71% del total de participantes en estas actividades.
Directrices y referencias para otras redes como la educación, la salud y la protección social de alta complejidad.
Las adaptaciones específicas del PAIF variaron mucho en cada contexto, dada la flexibilidad de los equipos estatales y municipales para adaptarse de acuerdo con las necesidades específicas de cada contexto. Sin embargo, hubo un conjunto de acciones más estructurantes con efecto en el SUAS en general, tales como:
• Varios equipos municipales desarrollaron esfuerzos conjuntos voluntarios para apoyar la solicitud de Ayuda de Emergencia (AE) a través de la aplicación, aunque el SUAS no participó directamente en el AE.
• El Gobierno Federal mantuvo los pagos de IgD-Bolsa incluso con la suspensión temporal de LAS RESPONSABILIDADES del SUAS en apoyo del programa (y del propio programa PBF) en 2020 y gran parte de 2021.
• El Gobierno Federal generó material didáctico con protocolos de servicio ante el reto de evitar aglomeraciones.
• A través de la Ordenanza MC N ° 369, de 29 de abril de 2020, el Gobierno Federal distribuyó 2.400 millones de reales al SUAS como crédito extraordinario distribuido de la siguiente manera entre los municipios con mayor prevalencia de ancianos, PCD, migrantes y personas sin hogar:
- Se transfirieron R$ 9,1 millones a la internalización de migrantes y refugiados venezolanos;
- 158,1 millones de reales se destinaron a la compra de EPP para profesionales del SUAS que trabajan en primera línea, atendiendo, por ejemplo, a personas mayores, personas sin hogar y víctimas de violación de derechos;
- Se transfirieron R$ 185,6 millones a la compra de alimentos de personas mayores y personas con discapacidad atendidas en la red del SUAS;
- R$ 577,7 millones para el cofinanciamiento de acciones de asistencia social, de acuerdo a las necesidades de cada localidad frente a la pandemia.
• A través de las Ordenanzas MC n° 378, de 7 de mayo de 2020, y MC n° 468, de 13 de agosto de 2020, también se transfirieron R$ 1.500 millones para: (a) la reorganización de actividades en unidades del SUAS; (b) la compra de otros artículos necesarios para hacer frente a la situación de emergencia; o (c) la expansión de las ofertas de asistencia social durante la pandemia. De estos:
- 1.000 millones de reales estaban destinados específicamente a reforzar las acciones básicas de protección social;
- 437,2 millones de reales se destinaron específicamente a reforzar las acciones especiales de protección social .
Además de la transferencia de fondos, el MDS publicó varias notas de orientación técnica sobre el trabajo en el contexto de la pandemia.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2012. Orientações técnicas sobre o PAIF. Volume 1. https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/Orientacoes_PAIF_1.pdf.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2014. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais”. https://central.to.gov.br/download/231761.
GoB, Min. Cidadania. 2022. Censo SUAS e RMA – Bases e Resultados > Censo SUAS 2021 - CREAS. https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.
GoB, Min. Cidadania. 2022. Censo SUAS e RMA – Bases e Resultados > Censo SUAS 2021 - CREAS. https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2022. Cisternas familiares de água para consumo (1a água) entregues pelo Ministério da Cidadania (Acumulado). https://aplicacoes.cidadania.gov.br/vis/data3/v.php?q[]=r6JtZI%2B0g7BtxKW25rV%2FfmdhhJFkl21kmK19Zm51ZXCmaX7KrV%2BOmGilo5TJ7rJvsLqqn7R0wcCskpKcpt%2Bqr6DkwKihuqOb7Fmzr6SWw8qU3KKmfd%2ByVP%2FpnK%2FaWb2vqY53xKLYsKjK6m1cbQrfWjzatMOYVnfGod6vmMTwsqdcuJqm6Fmat6WWytX2E6%2BczJuxlVyLnp7ana68oI53iXTNsqDS566Yq3GxqrQ%3D.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2022. Agricultores familiares fornecedores do Programa Alimenta Brasil por modalidade”. 6 de outubro de 2022. https://aplicacoes.cidadania.gov.br/vis/data3/v.php?q[]=oNOhlMHqwJOsuqSe9W2Dymipx92g5m9jjqx6ZW51ZWu0a32AaVqIkmCabq%2FTsYVtd66WpuyeiLSYmcrGbqWjlMnusm93u6qnnK%2BDh2dovcKf3aJuw9y5p6GDcKDapcCzcmjK1qCNs2mWrIianbSon7SfrrqqkpKcmcuppsK2iKextViwr3J%2FiZ2Ow9SYpaOUye6yb3eulqbsnoiJqqLEhKmgdmaY4a6gr61woNqlwLNyaL3Cn92ibpjuwqG4iZys4pzCuqucycamiqOUyuS5nZ26mq2ZZm2RpprH05SKoKLKm5GjnQvc%2FRyobaGgmszNpy3focLccHWjup6d7qXBvamSyoGZy6qcyeSupqG7VWeZgruxnJvLyqnZXfb9m52mq6yq%2FSD88L1XknfCooqAosvuwqGraJmfmYWyt6uSeqKa3KaW0ufBo66tqFrfmrq3o5a405jdXWB9vryhrLqWWr2iv7OrjnqimtymltLnwaOuraha35q6t6OWuNOY3V1gfby9o6W3Vf0ZWZO9qZq4JNot4KJ937JUgbupqequssFabr7TnM2yn9Hqv5mvaJub5qK5t5ifvNRTl110zvC2p6UL3P0cqG2ynE2qxqDPq6fC7smkdw%3D%3D.
Cavalcante, Pedro, e Beatriz Bernarde Ribeiro. 2012. O Sistema Único de Assistência Social: resultados da implementação da política nos municípios brasileiros. Rev. Adm. Pública 46 (dezembro). https://www.scielo.br/j/rap/a/bwPZgHkvMbPcWCcYcgKHtPb/?lang=pt#.
GoB, Min. Desenvolvimento Social. 2009. Sumário Executivo. Estudos quali-quantitativos sobre o Programa de Atenção Integral à Família. https://fpabramo.org.br/acervosocial/wp-content/uploads/sites/7/2017/08/046.pdf.